ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO AL AUTO 2011/23
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Se debió precisar que no configuran impedimento ni recusación, las actuaciones en cumplimiento de funciones constitucionales y legales (Aclaración de voto) (...) las causales invocadas y los hechos en que se fundametan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo. PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones (Aclaración de voto)
Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el expediente LAT-489
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, pues, si bien acompaño la decisión de declarar infundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación, considero que se debió precisar que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:
1. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen de impedimentos aplicable al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control constitucional adelantados por la Corte Constitucional. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 -para los magistrados que la integran- al procurador general de la Nación, cuya participación en estos procesos exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.
2. En ese sentido, la Corte ha reiterado en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018 que la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones extensiva al procurador no puede hacerse de manera absoluta ni automática, pues ello impediría que el funcionario cumpliera con sus deberes constitucionales establecidos en el artículo 277 de la Constitución.
3. En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada -prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991- esta corporación ha señalado que no puede aplicársele con el mismo rigor al procurador que a los magistrados, debido a que: (i) su función en los procesos de control abstracto es la de rendir concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas y no la de intervenir en la decisión al respecto, pues esta competencia es exclusiva de esta corporación; (ii) el concepto del procurador no es vinculante para la decisión que sea adoptada por la Corte, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos, y (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución23.
4. Sin embargo, de acuerdo con los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, entre otros, la causal de impedimento puede configurarse cuando el procurador emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada y este realmente afecta su imparcialidad e independencia en el proceso, puesto que la causal busca evitar que el funcionario "que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión"24.
5. Dada esta disparidad de criterios, la Corte debería unificar la jurisprudencia respecto de esta causal específica -prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991-, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, fije la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de una disposición en concreto.
6. Conviene reiterar, entonces, que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional, en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241). Este proceso, de carácter público, participativo y deliberativo, tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.
7. Por estas razones, el régimen aplicable en los procesos que se surten ante la Corte Constitucional, no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles la iniciación de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), ni de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991). Esto, pese a que, en determinados casos y dependiendo de los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal25.
8. Sobre las funciones del procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras, la de vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).
9. Para el cumplimiento de estas funciones, el procurador cuenta con mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen mecanismos para el ejercicio de esta función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.
10. Debido a este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador ejerza un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para su participación en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.
11. Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018: "Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de verter (sic) una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias. Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta. Precisamente, en el auto No. 369 de 2018 este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz", argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal"26.
12. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal "haber conceptuado" sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre "la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen"27.
13. En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación, deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Según las anotaciones secretariales en el registro de actuaciones del expediente LAT-489, el término para la intervención del Ministerio Público empezó a correr el 16 de junio de 2023, se suspendió entre el 26 de junio y el 7 de julio del mismo año, y habría de expirar el 15 de agosto siguiente. En: Expediente digital LAT-489. 2 Expediente digital LAT-489, archivo "LAT0000489-Peticiones y Otros-(2023-08-14 16-12-40).pdf" 3 Corte Constitucional, autos 008 de 2006, 104 de 2007, 156 de 2007, 286 de 2007, 086 de 2012, 283 de 2012, 418 de 2017, 123 de 2018 y 048 de 2021, entre otros. 4 Corte Constitucional, autos 073 de 2020, 245 de 2020, 186A de 2021, 592 de 2021, 031A de 2022, 542 de 2022, entre otros. 5 Corte Constitucional, auto 1593 de 2022, reiterado en auto 251 de 2023. En igual sentido, autos 039 de 2010, 346 de 2016, 592 de 2021 y 1285 de 2023. 6 Corte Constitucional, autos A-139 de 2016, 7 Constitución Política, art. 275. 8 "Dentro de la estructura del Estado Social de Derecho, los organismos de control -que representan el interés general- deben ser, pues, autónomos e independientes". Corte Constitucional, sentencia T-006 de 1994, reiterada en sentencia C-178 de 1997. 9 Corte Constitucional, auto A-531 de 2019, reiterado en auto A-752 de 2022. 10 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". 11 Corte Constitucional, auto 418 de 2017. 12 Ibidem. 13 Corte Constitucional, auto 251 de 2023. 14 Corte Constitucional, autos 078 de 2003, 047 de 2005, 188A de 2005, 346A de 2016, 553A de 2016, 057 de 2017, 265 de 2017, 245 de 2020, 093 de 2021, 592 de 2021, 1285 de 2023, entre otros. 15 Gaceta del Congreso 1839 del 13 de diciembre de 2021, pág. 77. En: Expediente digital LAT-489, archivo LAT0000489-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2023-03-29 10-29-10).pdf." 16 Según constató esta corporación en auto 969 de 2021, "la actual procuradora general de la Nación ejerció el cargo de ministra de Justicia y del Derecho entre el 11 de junio de 2019 y el 23 de agosto de 2020. 17 Expediente digital LAT-467, archivo "LAT0000467-Peticiones y Otros-(2021-10-28 21-06-24).pdf" (énfasis añadido). 18 Ibidem. 19 Expediente digital LAT-477, archivo "LAT0000477-Peticiones y Otros-(2022-10-24 11-42-04).pdf" (énfasis añadido). 20 Expediente digital LAT-483, archivo "LAT0000483-Peticiones y Otros-(2022-11-01 16-03-05).pdf" (énfasis añadido). 21 Expediente digital LAT-479, archivo "LAT0000479-Peticiones y Otros-(2023-02-14 11-54-55).pdf" (énfasis añadido). 22 Expediente digital LAT-481, archivo "LAT0000481-Peticiones y Otros-(2023-02-14 11-55-34).pdf" (énfasis añadido). 23 Véase el Auto 369 de 2018. 24 Corte Constitucional, Auto 278 de 2019. 25 Sobre la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones a otros intervinientes obligatorios en el proceso de constitucionalidad ha dicho la Corte: "Si bien la configuración de la causal de impedimento del procurador se examina con una menor intensidad que la que corresponde a los magistrados, esto en modo alguno desvirtúa del deber de imparcialidad que le asiste a dicho funcionario. Esta 'no es una exigencia reservada exclusivamente a los jueces, sino también predicable de los intervinientes obligatorios del proceso los que, a pesar de no participar en la decisión del asunto, su actuación procesal sí tiene la capacidad de influenciar el sentido del fallo y de generar confianza o desconfianza de los justiciables, en la imparcialidad de la Administración de Justicia'" (Corte Constitucional, Auto 531 de 2019, reiterado en los autos 752 de 2022 y 414 de 2023). 26 Corte Constitucional, Auto 777 de 2018. 27 Corte Constitucional, autos 278 de 2019, 031A de 2022 y 213 de 2023. ---------------
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